대통령 개헌안 ‘토지공개념’ 강화땐 최대 이슈 뜰듯

現헌법보다 국가재량권 확대
개인 재산권 침해논란 재가열
일반공개 뒤 파장확산 가능성

오는 26일 발의 예정인 대통령 개헌안에 토지공개념 문안이 보다 구체화 돼 포함될 것으로 알려지면서 격론이 예상된다. 한국의 각 가계 자산 가운데 부동산은 ‘1순위’다. 이 때문에 토지 공개념을 규정하는 개헌안의 구체 문안이 공개될 경우 문재인 정부 개헌안 가운데 가장 ‘뜨거운 감자’로 부상할 수 있다. 과거보다 강화된 토지공개념 문안이 개헌안에 포함된 것으로 확인되면 개인의 재산권 침해 논란이 재차 가열될 공산이 크다. 대통령 개헌안은 20일부터 사흘간 국민에 공개될 예정이다.

▶토지공개념 강화… 격론 예고= 토지공개념은 토지의 소유와 처분에 있어 국가가 간섭할 수 있는 재량을 규정하는 가치 판단을 담고 있다. 현행 헌법에도 토지공개념은 문안으로 구체화 돼 있다. 헌법 제23조 제2항 ‘재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다’와 제122조 ‘국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다’ 등이 현재 헌법 상에 명기된 토지공개념 조항이다.

문재인 대통령의 대통령 개헌안 문안은 아직 확정되지 않았으나 현재 헌법보다 국가의 재량권을 폭넓게 인정하는 조항으로 구체화 됐을 가능성이 크다. 때문에개인 재산권과 국가 재량권 사이 격론이 예상된다. 헌법에 토지공개념이 강화되면 토지개발 이익환수 및 토지자본소득에 대한 과세 근거가 마련된다. 부동산 가격 안정화라는 문재인 정부의 의도가 개헌안에 영향을 줄 개연성이 크다. 과거 위헌논란이 있었던 부동산 중과세 제도가 재도입될 수 있다.

1980년대 후반 도입된 토지공개념 3개 법안(토지초과이득세법, 택지소유상한에 관한 법률, 개발이익환수제) 중 토초세법과 택지소유상한제는 위헌판결이 내려진 바 있다. 노무현 정부 당시 추진됐던 가구별 합산과세 방식의 종합부동산세도 위헌판정을 받고 개입별 합산으로 후퇴하기도 했다.

정책기획위원회 관계자는 “토지공개념과 관련해서 개헌의 주요 목적 중 하나로 민생개헌에 포함했다”며 “토지 소유 집중과 불균형이 우리 사회 경제적 정의를 실현하는 데 장애로 작용하고 있다고 판단했다”고 설명했다.

여기에 헌법재판소는 서울 한남동의 한 재건축 단지 조합원들이 2014년에 ‘미실현이익에 대한 부담금은 위헌’이라며 낸 헌법소원을 심리 중이다. 이 때문에 일각에서는 토지공개념 강화는 정부가 부동산 중과세제에 대한 위헌논란을 잠재우기 위해 꺼내든 정치적 수단이라는 분석까지 나오고 있다.

▶국가 비대화 우려= 대통령 개헌안에 보다 구체화 될 경제민주화 강화, 토지공개념 포함 등은 자칫 사적 영역에 대한 정부 개입 명분을 키워 ‘정부의 비대화’를 몰고 올 수 있다는 우려가 많다. 시장경제 활성화가 필수적인 상황에서 ‘정부의 비대화’는 곧 규제 강화로 이어지고 이 때문에 소상공인을 보호·육성하고, 소비자의 권리 보장만 강조하다 보면 정당한 이윤 추구를 목적으로 하는 기업이 위축될 수 있다는 비판이다. 조동근 명지대 경제학과 교수는 “경제민주화와 토지공개념 같은 철학을 헌법에 넣으려고 하다 보면 자유시장경제가 무너질 수 있다”고 비판했다.

토지공개념 강화가 사적 영역에 대한 정부의 개입 명분을 키워 ‘정부의 비대화’ 및 개인 재산권 침해를 유발할 것이란 비판도 적지 않다. 예컨대 토지공개념 3법 중 하나인 택지소유상한제는 실질적으로 서울을 비롯한 몇몇 대도시 거주자에게만 일정 면적 이상의 택지 소유를 제한함으로써 일종의 ‘징벌적 부담금’을 부과했다는 비판을 받았다. 헌재도 택지소유상한제는 짧은 기간 내에 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 발휘하기 때문에 재산권에 대한 과도한 침해라고 판결했다.(94헌바37외66건병합)

토지공개념은 대한민국 경제의 뇌관 중 하나로 꼽히는 부동산 거품과 부동산 투기를 통한 부익부 빈익빈을 막기 위한 기능을 할 수 있다. 하지만 전문가들은 토지공개념의 강화가 소비자권리의 권리 침해를 야기하는 등, 지나친 규제는 또다른 부작용을 초래할 수 있다고 경고했다. 소상공인을 보호ㆍ육성하고, 소비자의 권리 보장만 강조하다 보면 정당한 이윤 추구를 목적으로 하는 기업의 사기를 꺾을 수 있다는 지적도 나온다.

문재연 기자/[email protected]

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