[대통령 개헌안 2차발표] 수도 조항 새겨넣어…관습헌법 제약 벗어나기

“수도 사항 법률로 정하도록”
수도이전 위헌 되풀이 차단
입법·재정 등 지방분권 확대

헌법 개정안에 처음으로 수도 조항이 담겼다. 조국 청와대 민정수석은 21일 대통령 개헌안을 공개하며 “국가기능의 분산이나 정부부처 등의 재배치 등의 필요가 있고, 나아가 수도 이전의 필요성도 대두될 수 있으므로, 이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 하였다”고 밝혔다. 현행 헌법 3조(영토)에 추가로 수도를 법률로 정할 수 있다는 점이 명기된 것이다.

수도 조항이 헌법에 추가된 것은 노무현 정부 당시 ‘신행정수도의 건설을 위한 특별조치법’이 당시 헌법재판소로부터 위헌 결정이 내려진 것과 무관치 않다. 지난 2004년 10월 21일 헌재는 ‘서울이 대한민국 수도인 점은 불문의 관습헌법이므로 헌법개정 절차에 따라 새로운 수도 설정의 헌법조항을 신설함으로써 실효되지 않는 한 헌법의 효력을 가진다’고 결정했다. 헌재는 또 ‘조선 건국 이래 600년 이상 서울을 수도로 삼아온 사실이 관습헌법으로 인정된다’고도 밝혔다.

청와대 조국 민정수석(왼쪽 두번째)이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 ‘지방분권’과 ‘경제부분’ 브리핑을 준비하고 있다. [연합뉴스]

당시에도 관습헌법 논란이 일어났었다. 헌법은 크게 성문헌법과 관습헌법으로 나뉘는데, 대한민국 헌법은 전형적인 성문헌법이다. 이 때문에 성문헌법 국가가 관습헌법을 인정하느냐를 두고 헌법학자들 사이에서 격론이 일어났던 것이다. 이날 공개된 대통령 개헌안에 수도 조항이 포함되면서 이같은 수도 위헌 논란은 더이상 발생치 않을 것으로 전망된다. 헌법에 수도를 법률로 정한다고 명시하면서 관습헌법의 제약에서 벗어 날 수 있게 된 것이다.

다만 행정수도를 세종시로 정한다는 문구가 헌법에 명기되지 않은 것에 대한 아쉬움도 충청권을 중심으로 나온다. 충청권에선 법률 위임이 아닌 헌법 조항에 수도를 명기하는 것을 바랐기 때문이다.

자치분권 강화 부분에서는 지방정부가 주민의 자치기관으로 실질적 역할을 할 수 있도록 입법, 재정, 조직 등에서의 자치권을 확대하는 내용이 담겼다. 현행 헌법 117조(자치권)와 118조(자치단체 조직·운영)는 지방자치를 다루고 있다. 하위 법률은 지방자치법이다.

조국 수석은 “지방분권 개헌의 시작은 ‘지방분권국가 선언’이다”며 “자치와 분권을 강화하는 내용의 전문 개정에 더해 개정안 제1조 제3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가해 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 했다”고 했다. 이어 “향후 입법과 정부정책에 강력한 영향을 미칠 수밖에 없다는 점에서 큰 진전”이라고 평가했다.

문 대통령은 지난 2월 1일 전국 시·도지사간담회에서 지방시대를 열겠다고 밝히면서 “시도지사 간담회를 제2 국무회의로 법제화 하기 위해선 개헌이 필요하다”는 입장을 밝힌 바 있다. 문 대통령은 또 시도지사간담회를 정례화하고, 지방분권을 기초로 국가균형발전을 논의하겠다고도 강조했다.

특히 대통령 개헌안은 지방정부의 자치재정권 보장을 강조했다. 조 수석은 “누리과정 사태와 같이 정책시행과 재원조달의 불일치로 인하여 중앙정부와 지자체가 서로에게 재정부담을 떠넘기는 사태 등을 해결하기 위하여 “자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담”하는 내용의 규정을 헌법에 신설했다”고 설명했다.

이어 “ ‘지방세 조례주의’를 도입하여 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있도록 했다”며 “자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정격차 확대를 초래하지 않도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호간 재정조정에 대한 헌법적 근거를 마련했다”고 덧붙였다.

다만 지자체 정부와 의회에 대한 국민적 신뢰도가 낮다는 점은 추후 입법 과정에서 재차 심도 있게 논의돼야 할 부분으로 분석된다. 청와대 관계자는 “지자체장 등 지방 정부 수장 등이 이권에 개입해 당선이 취소돼는 상황이 적지 않았다”며 “지자체 청렴성을 담보할 후속 조치가 필요한 것이 현실”이라고 말했다.

홍석희 기자/[email protected]

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