서울 영등포역. [연합]

[헤럴드경제=양근혁 기자] 영등포역을 임대해 롯데백화점을 운영하는 롯데역사 주식회사가 “과도한 사용료를 부과했다”며 국가철도공단을 상대로 낸 소송이 대법원에서 뒤집혔다. 대법원은 철도공단이 롯데역사에 부과한 사용료를 산정한 방식이 적법하다고 본 1·2심의 판단이 잘못됐다고 결론 내린 것으로 파악됐다. 사용료 산정을 다시 하라는 취지다.

23일 헤럴드경제 취재를 종합하면 대법원 1부(주심 마용주 대법관)는 롯데역사가 철도공단을 상대로 낸 사용료부과처분 무효확인 소송 상고심에서, 원고(롯데역사) 패소 판결한 원심을 깨고 지난 8일 사건을 서울고법으로 돌려보냈다.

롯데역사는 1987년부터 영등포역사 일부를 점용해 롯데백화점 영등포점으로 운영해왔다. 철도공단은 철도산업발전기본법에 따라 영등포역사 관리 업무를 위임받은 기관이다.

철도공단은 지난 2019년 영등포역사 신규 사용인 선정을 위한 공개입찰을 진행했다. 입찰공고에 첨부된 예정가격조서에 따르면, 당시 건물에 대해서는 2019년도 시가표준액을 적용했지만 토지는 2018년도 개별공시지가를 적용해 예정가격을 산정했다. 입찰공고일까지 당해 개별공시지가가 공시되지 않아서 직전 년도 수치를 적용한 것이다. 이후 최고 입찰가를 제시한 롯데역사는 2020년부터 2024년까지 영등포역사에 대한 사용허가를 받았고, 2020년도 사용료는 약 251억원으로 정해졌다.

문제는 그다음 해인 2021년부터의 사용료를 산정하는 과정에서 발생했다. 철도공단은 2021년도 사용료 약 300억원, 2022년도 사용료 약 327억원을 롯데역사에 각각 부과했는데, 롯데역사는 철도공단이 사용료를 계산한 방식이 잘못됐다고 주장했다.

국유재산법 시행령은 경쟁입찰로 사용허가를 하는 경우 첫해의 사용료는 최고입찰가로 결정하고, 2년차년도 이후 기간의 사용료는 정해진 계산식(‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’ × ‘해당 연도의 재산가액’ ÷ ‘입찰 당시의 재산가액’)에 따라 정하도록 규정하고 있다.

철도공단은 계산식의 분모인 ‘입찰 당시의 재산가액’을 산출하면서 입찰이 이뤄진 2019년도 개별공시지가가 아닌, 입찰 예정가격 산정의 기준이 된 2018년도 개별공시지가를 적용했다. 이에 대해 롯데역사는 “잘못된 연도의 공시지가를 적용해 사용료가 과다 산정됐다”며 행정소송을 제기했다. 입찰이 이뤄진 해인 2019년의 재산가액이 적용됐어야 한다는 것이 롯데역사의 주장이다.

서울 서초구 대법원. [연합]

1심은 철도공단의 사용료 산정 방식이 옳다고 봤다. 1심 재판부는 “계산식에서 ‘입찰 당시의 재산가액’은 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료 산정의 기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’으로 해석해야 하므로, 첫해 사용료 산정의 기준이 된 2018년도 개별공시지가를 토대로 2021년도 및 2022년도 사용료를 산정한 이 사건 처분이 적법하다”고 판단했다.

2심 역시 1심과 같은 판단을 내렸다. 2심 재판부는 “계산식에서 ‘입찰 당시의 재산가액’을 ‘입찰이 이뤄진 연도의 재산가액’으로 해석하기보다는 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료 산정의 기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’으로 해석하는 것이 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성에 더 부합한다”고 했다.

대법원의 판단은 달랐다. 대법원은 롯데역사의 주장대로 “‘입찰 당시의 재산가액’은 ‘입찰이 이뤄진 때의 재산가액’이라고 해석하는 것이 문언상 자연스럽다”며 “원심과 같이 이를 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료의 산정기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’이라고 보는 것은 ‘입찰 당시’라는 문언의 통상적인 의미를 벗어난다”고 판시했다.

또한 “2차년도 이후의 사용료를 산정할 때 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’를 기준으로 매년 재산가액의 변동률을 반영하고자 하는 취지이므로, ‘입찰 당시의 재산가액’을 산정할 경우에도 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료‘에 반영된 예정가격의 산정기준과 동일한 기준의 개별공시지가가 적용된다고 해석하는 것이 위와 같은 취지에 부합한다”고 판단했다.

대법원은 “침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 된다”며 “그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도, 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다”고 강조했다.

대법원 관계자는 “수익적 행정처분과 달리 사용료 부과 등 침익적 행정처분은 권리를 제한하는 것이기 때문에 더욱 엄격한 해석을 적용해야 한다는 법리에 맞게 문언에 충실하라는 판결을 내린 것”이라고 설명했다.